国土新规划三大变革 限制和禁止开发四类区域

近日，国务院常务会议审议并原则通过《全国主体功能区规划》。会议审议通过的《规划》在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。

有关专家和官员在接受《经济参考报》记者采访时表示，推进形成主体功能区将使区域发展实现三大历史性变革：调整国土空间结构，集约化国民生产与生活；实现地区间人均财政支出水平的均等化；淡化和摈弃g d p政绩考核体系，走向差别化政绩考核。

重整河山：“国土空间”指导区域规划

日前，在“环球夏季论坛”上，国家发改委副秘书长杨伟民表示：“推进形成主体功能区就是要调整空间结构，重整河山，使产业集聚布局，人口集中居住，城镇集中分布。”

据介绍，《规划》的制订基于一个基本事实：我国虽然国土辽阔，但人口众多，真正可供开发利用、适宜人们生活居住和生产的空间有限。几十年来的粗放式发展，一些地区不顾资源环境承载能力的盲目开发，造成水源污染，河湖干涸，环境污染加剧。

2006年中央经济工作会议上提出主体功能区规划的概念———“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”。2007年9月，《规划》形成初稿，3年后获通过。国家发改委一位官员告诉记者《规划》之所以经过长时间酝酿慎重推出，除了涉及到繁琐的核算和制度因素外，还牵涉到各个地区的发展利益，涉及到各个部门政策的调整。

以往的规划更多地是以协调经济为主题，而本轮主体功能规划则整体上着眼于“国土空间”中经济、人口、环境等的可持续和均衡发展。据了解，全国主体功能区将分层次推进，分为国家和省级两个层面。国家层面将选取30%左右的国土，分为国家优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类。其余的全部国土由省级划定主体功能区。

专家表示，从去年至今，国务院围绕我国的东、西、东北和中部四大经济区域，密集批复了十几个区域规划。这些区域规划中，虽然有的突出了发展低碳经济，但缺少一个指导性的文件来指导各区域的发展。所以，《规划》要求各地区不能只“埋头发展”，不顾自身发展定位，忽视全国性、总体性的利益。

转移支付：实现人均财政支出均等化

专家告诉记者，推进形成主体功能区，实现区域的主体功能区定位，走出一条区域协调发展的道路，关键要确立一套各级政府、各类市场主体能够自觉自愿沿着这条道路前进的机制和体制，这就需要调整和改革现行的一些政策和制度，其中最核心的是财政和绩效考核。

专家表示，对财政体制需要进行“再改革”。改革的方向应该是，使各地区财政支出的规模主要取决于人口的规模，而不是现在的主要取决于财政收入的规模，这样地方推动发展的行为才能不被扭曲。

据有关方面预期，《规划》实施后，我国将逐步建立以均衡性财政转移支付为主体的转移支付体系，提高中央和省级财政对生态地区和农业地区的均衡性转移支付系数；增设生态地区生态保护支出项目；统筹目前的各类生态环境专项转移支付并改为综合性的生态修复转移支付；加大各级财政对禁止开发区域的投入力度。

“应该在科学选定因素和确定权数的基础上，对目前的均衡性(一般性)转移支付公式进行调整和完善，其最终目标应该是地区间人均财政支出水平的均等化。”国家发改委财政金融司司长徐林表示。

专家建议，为了保证一般转移支付公式的科学性与合理性，可以考虑设立一般性转移支付拨款专家委员会，专门负责财政转移支付公式的确定和调整，提出转移支付方案，经国务院批准，报人大审批。

淡化gdp：走向差别化政绩考核

“绩效评价是科学开发国土空间的评价导向，应根据不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核，而不应对所有地区实行同样内容的考核。”国家发改委副秘书长杨伟民对《经济参考报》记者表示。

一个可以预期的政策趋势是，国内政绩考核将发生重大变革。对城市化地区，应强化对经济机构、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等的评价，弱化对gdp增长、招商引资、进出口贸易的评价。对限制开发的农业地区，要强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化和城市化相关经济指标的评价，主要评价农业综合生产能力、耕地特别是基本农田保护等。对限制开发的生态地区，应强化对提供生态产品能力的评价，不应评价gdp、投资、工业、农产品生产、财政收入和工业化、城市化等。

很长一段时间以来，我国一些地方出现无序开发、不当竞争、盲目攀比gdp等现象，其中一个重要原因就是现行的对地方政府政绩考核或者说评价机制不合理、不科学、不规范，从而诱导许多地方领导的短期行为，热衷于政绩工程和面子工程。

中国区域经济学会常务理事杜平表示，对于地区发展的评价，要坚决摒弃gdp导向的指标体系。因此，在指定有关测评或考核指标和标准时务必强调突出当地居民是否得到更多实惠，基本民生问题是否得到改善，资源节约和环境友好社会实现情况，社会稳定程度等方面。